На сегодняшний день в Государственной Думе насчитывается 28 комитетов, имеющих свое собственное профильное направление по работе с законопроектами. Однако Комитет по Регламенту и организации работы Государственной Думы - и это признают сами депутаты - занимает особое место. Именно он определяет сам механизм прохождения законопроектов, является тем фундаментом, на котором строится вся законотворческая работа. Корреспондент "Думской панорамы" встретился с председателем комитета Олегом Ковалевым и попросил его ответить на вопросы.
- Олег Иванович, не могли бы вы рассказать немного о себе, как попали в "большую" политику?
- Родился я на Кубани. По образованию - инженер-строитель. Работал в системе Минмонтажспецстроя, тресте "Спецжелезобетонстрой". В свое время эта организация возводила Останкинскую телебашню. На мою долю выпало строительство таких интересных объектов, как Норильский горно-металлургический, Архангельский целлюлозно-бумажный, Новомосковский химический комбинаты, Каширская ГРЭС. Объездил практически всю европейскую часть страны. Пересек Сибирь по вертикали: от заполярного Норильска - до Красноярска и Абакана. Работали в тяжелейших условиях. Иногда морозы достигали пятидесяти и более градусов. Но было интересно. А затем волею судеб попал в Каширу управляющим строительно-монтажным трестом, восемь лет был главой Каширского района. В 1999 году по списку избирательного блока "Единство" был избран в Государственную Думу и начал свою деятельность в Комитете Государственной Думы по местному самоуправлению.
- Сейчас вы возглавляете Комитет по Регламенту и организации работы Государственной Думы. Что можете сказать о работе этого Комитета?
- Как прагматик, я привык все анализировать, систематизировать, а затем уж рационализировать. Полагаю, только так можно в итоге получить хорошие результаты. С этих позиций и подхожу к своим обязанностям. Признаться, выводы пока достаточно грустные. Сегодня Государственная Дума и её Аппарат организованы весьма нерационально.
Основная задача Парламента в целом, и нашей палаты в частности - законотворчество. Какие бы красивые, многообещающие лозунги политики ни провозглашали, конечный результат зависит от того, насколько их намерения подкреплены законами. Чем меньше огрехов на правовом поле, чем четче, скрупулезнее будут прописаны все аспекты нашей жизни, тем легче будет жить людям, для которых и пишутся эти законы.
Между тем "поле" это не ухожено. Немалая "заслуга" в этом принадлежит законодателям. Государственная Дума, как и все общество, подвержена конъюнктурным влияниям. Комитеты то создавались, то ликвидировались. Комиссии всевозможные тоже. Функции их при том обозначались весьма туманно. Сегодня в Государственной думе 28 комитетов и 21 комиссия. Думаю, что их должно быть меньше, а качество работы - выше.
-У вас уже есть предложения по структурной реорганизации Государственной Думы?
- Да. И к началу работы Государственной Думы следующего созыва необходимо внести серьёзные изменения в Регламент палаты. Они коснутся, прежде всего, комитетов: их названий, количества, полномочий и статуса. А также постоянно действующих комиссий, которые должны создаваться временно - для решения той или иной конкретной задачи.
Мне представляется, что число комитетов необходимо сократить до четырнадцати-шестнадцати. Появится возможность серьезно их укрепить. Чем больше в них будет депутатов, тем лучше. Полнее отразим позиции объединений, политических сил, легче будет искать компромиссы. А главное - уйдем от параллелизма, путаницы. Каждый комитет, как я представляю, должен иметь два-три подкомитета во главе с заместителем председателя. Статус их фактически повысится. Они получат право самостоятельно выходить на любые руководящие уровни, структуры: президентские, правительственные. Но только по вопросам, связанным с их непосредственной деятельностью. Имею в виду, прежде всего, законотворчество. Таким образом, мы выстроим более рациональную схему.
Сейчас же картина несколько иная. Поначалу меня она просто шокировала. Вот, например, наш Комитет по Регламенту. Из четырнадцати человек - рядовых членов пятеро. Остальные - заместители председателя, поскольку каждая фракция наделена правом иметь в комитете своего представителя в ранге зама . И ничего не поделаешь: регламентная норма.
- А каково Ваше мнение по количеству постоянных комиссий?
- Сейчас мы все эти вопросы обсуждаем с коллегами, изучаем их мнения. С постоянными комиссиями пока много спорных моментов. Мне кажется, их должно быть две: мандатная и, возможно, по депутатской этике. У нее характер как бы публичный, общественный. Если ее решения станут достоянием широкой гласности, они серьезно помогут в организации работы парламента. Ибо любому человеку, депутату в том числе, небезразлично, как о нем судят.
И ещё одна очень важная проблема. Реорганизация и сокращение количества комитетов и комиссий позволит решить проблему сокращения расходов на содержание их аппаратов. Сегодня в аппаратах комитетов и комиссий работают свыше 500 человек. Большинство из них - квалифицированные специалисты с хорошим опытом работы. Но есть и, так называемый, балласт.
- С вашим приходом в Комитет по Регламенту связывают передел постов в комитетах Госдумы и серьезные изменения в работе Аппарата.
- Передел, о котором вы говорите, связан с необъективным и несправедливым распределением "портфелей" в начале работы Государственной Думы нынешнего созыва.
Назрели изменения и в работе Аппарата Государственной Думы, ее Правового управления, Информационно-аналитического и других служб. Кто этого не понимает или не хочет перестраивать свою работу, вынуждены уходить. Но мы не форсируем процесс. Резкие изменения, знаете ли, не всегда хороши. Частично изменили положения об управлениях и отделах. Так, Правовое управление теперь "ведет" наиболее значимые проекты от начала и до завершения всей работы. Активнее стали работать и другие подразделения Аппарата. Второй этап реформы Аппарата, думаю, продолжим и в наступившем году. Это будет мягкое совершенствование структуры. Оно связано и с учетом человеческого фактора. Есть люди, которые работают неплохо, добросовестно, но по тем или иным причинам не вписываются в новые требования. К ним надо относиться с пониманием.
А начали, как я вам говорил, с Регламента. Потому, что это - фундамент, на котором строится вся законодательная работа. Над ним, правда, еще работать и работать. Когда убедимся, что Регламент годен для использования на перспективу - тогда начнём готовить комментарий к нему. Потому что Регламент - документ многоплановый . Его требования должны выполняться неукоснительно. Но есть нормы, которые допускают различные толкования. Для этого и необходим комментарий к Регламенту.
В перспективе, наверное, потребуется закон о законодательной процедуре. Чтобы он определил единые подходы, "единые правила" игры для Администрации Президента, для Правительства РФ и Федерального Собрания. Жизнь того требует. Мы, кстати, за последние годы здорово продвинулись в этом направлении. Стали говорить об ошибках, промахах, в том числе и различных уровней власти. Открыто, публично. Причем, критикуют власть не только оппозиционные политики. Хорошо, что президент всем дает возможность высказаться. Истина, как известно, рождается в споре. А нам еще очень многое нужно выстраивать, прояснять. Это особенно чувствуешь, бывая в "глубинке".
- С родным районом связь сохраняете?
- Я живу там, интересуюсь всем, что происходит. Вот недавно была авария на электростанции в Кашире. Встречался с Анатолием Борисовичем Чубайсом. Обсуждали ее причины, пути устранения последствий. С этой станции, кстати, в свое время вышло много хороших специалистов, работающих на высоких постах в электроэнергетике. Кстати, когда Анатолия Чубайса назначили главой РАО "ЕЭС России", он со своей командой в течение года вечерами проходил обучение у известных специалистов отрасли в Московском энергетическом институте. Это, согласитесь, весьма серьезный шаг.
В каждом деле есть сложности роста. И в нашем, депутатском, тоже. В составе палаты - и бывшие премьеры, министры, хозяйственники, и молодые люди. Каждый по-своему осваивает новые обязанности, применяет накопленный опыт. Я, например, уверенно себя почувствовал в Государственной Думе где-то на втором году работы. Чувство уверенности появилось, когда по поручению фракции "Единство" занялся всерьез подготовкой Трудового кодекса.
- От фракции "Единство" Вы являетесь членом практически всех рабочих групп по наиболее важным законопроектам. Как удается находить согласие с вашими коллегами ?
- Стараемся выяснить, изучить все точки зрения. Взять тот же Трудовой кодекс. Вы знаете, как сложно он проходил. Ко второму чтению накопилось множество поправок. Кодекс принят. Думаю, нет смысла излагать их суть. Но тогда, на заседании рабочей группы, как бы оставаясь над схваткой, мы давали возможность оппонентам выговориться. Искали "золотую середину", точки соприкосновения. В итоге -нашли.
Нужно действовать убеждением, а не силой. Тогда и получится добротный закон. Хуже, если правительство, фракция или группа лиц буквально "продавливают" через парламент сырой документ. Все равно это выйдет боком
- Теперь в Думе появилось новое понятие - "нулевое чтение".
- Очень важная примета. При формировании бюджета-2003 ещё летом было проведено, так называемое, "нулевое" чтение совместно с Правительством. Мы определили приоритетные статьи расходов: социальная сфера, образование, оборона и безопасность государства, модернизация Вооружённых Сил. И сейчас правительство, прежде чем внести законопроект, все чаще задумывается: а как его воспримут депутаты, особенно "четверка" - "Единство", ОВР, их союзники? Если не одобрит - нет и смысла вносить.
Возьмём, к примеру, Трудовой кодекс. Его авторы пришли во фракцию "Единство". Думали - поддержим безоговорочно. Убедившись, что одобрения нет, правительство начало обсуждать варианты. Кодекс в первоначальной редакции откровенно "подыгрывал" работодателям. Отсутствовал баланс интересов, а без него нельзя. Во взаимоотношениях труда и капитала изначально заложены противоречия. На чью сторону должны стать государство, общество? Да ни на чью. Тут важна золотая середина. Кто хорошо и добросовестно работает, должен и много получать. А в проекте был крен в сторону капитала. Пришлось все это на "нулевом" чтении, как говорится, "разруливать". В итоге получили согласованный вариант.
Нечто похожее было с пакетом законопроектов по электроэнергетике. Прочитал я первую часть - все вроде нормально. А вот коснулись авторы взаимоотношений "сбытовиков" и потребителей - такая путаница у них получилась! Стало ясно: не учли много важных деталей, практических вещей. Например, как регулировать взаимоотношения с мелкими потребителями-домохозяйствами, малыми предприятиями? С крупными всё понятно. Они могут заключить и прямой договор с генерирующей компанией, построить ЛЭП и по ней перекачивать энергию, успешно вести переговоры и по ценовым вопросам. Но таких мало. С мелкими потребителями другие отношения. Здесь поставщик и потребитель равны только до подписания договора. Так что эту часть законопроектов, по сути, пришлось переделывать заново. Из семнадцати позиций пакета спорных вопросов мы в трёхсторонней рабочей группе согласовали пятнадцать, две отклонили. Над ними пришлось дополнительно работать. Вот это и есть "нулевое" чтение.
- Как Вам удалось упорядочить механизм прохождения законопроектов? Ведь до сих пор здесь была путаница.
- Мы значительно изменили, улучшили Регламент Палаты. В нём стало меньше оснований для излишнего бюрократизма и проволочек. Сохранены только необходимые процедуры при прохождении законопроектов. Все важнейшие законопроекты сопровождаются Правовым управлением Аппарата от начала и до завершения работы над ними. Внесена ясность в вопрос о заключениях правительства. При существовавшей ранее норме Регламента, в нарушение Конституции РФ, законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов и многие другие, предусматривающие расходы из федерального бюджета, рассматривались без заключения Правительства. Теперь механизм следующий: автор вносит законопроект в Думу, и Председатель палаты направляет его в профильный комитет. Последний, с учётом мнения Правового управления Государственной Думы, даёт оценку: соответствует ли законопроект Конституции, необходимо ли заключение правительства? Если да, то имеется ли? После рассмотрения комитет вносит документ на Совет Думы со своим предложением: рассматривать дальше либо вернуть автору.
- Затронет ли предстоящая реорганизация количество и качество фракций?
- Как известно, мы живем в условиях многопартийности. Лично мне кажется, что нужно создавать предпосылки, чтобы меньше было партий, соответственно, и фракций. Но, повторяю, это - мое личное мнение.
Сейчас надо определить их место и роль в парламенте. Скажем, чтобы заместителя Председателя палаты имело право выдвигать депутатское объединение численностью не менее 35 человек. А сейчас как? Во фракции двенадцать-шестнадцать депутатов, но у них - полный набор полагающихся портфелей. То есть - все начальники и в значительной мере определяют судьбу, лицо палаты. А по сути, как меньшинство, должны быть в оппозиции. Не занимая руководящих постов, могли бы свободно критиковать политику тех, кто принимает решения. Это нормально для парламента. Оппоненты, таким образом, как бы корректируют законотворчество. В итоге принимаемые акты получались бы сбалансированными.
- Олег Иванович, каковы роль и место "Единства" в законодательной работе Думы?
- Роль фракции трудно переоценить. Вспомним, что до 1999 года парламент стоял в жесткой оппозиции Президенту и Правительству. Законы просто блокировались без объяснений и работы над ними. Страна не могла дальше развиваться в законодательном вакууме. Поэтому возникла острая необходимость в создании центристского большинства в Думе. За избирательный блок "Медведь" проголосовало большинство населения страны. На его базе была создана пропрезидентская и проправительственная фракция "Единство". Мы начали работать, и вокруг нас стал формироваться мощный центр, также конструктивно настроенный к исполнительной власти. Отсюда рождение Координационного совета "четырёх": "Единство", "Отечество - Вся Россия", "Народный депутат", "Регионы России". В мировой практике есть ситуации, когда парламенты находятся в оппозиции к исполнительной власти или когда они настроены на сотрудничество. Это зависит от того, какую партию представляет президент, а какую парламент. При совпадении как раз получается конструктивное сотрудничество. Когда большинство в Государственной Думе поддерживает президента и правительство, мы имеем шанс сделать гораздо больше конкретных и полезных дел для общества, для страны. А конфронтация между законодательной и исполнительной ветвями власти, которая существовала в прошлой Думе, ничего хорошего обществу не приносила.
Я точно знаю, что создание мощного центра позволило спокойно обсуждать и принимать многие вносимые в Думу законопроекты. Члены фракции "Единство", её руководство всегда непосредственно участвуют в разработке важнейших законопроектов. Мы взяли на себя ответственность по ряду законов, решающих наиболее острые проблемы общества. Здесь и Трудовой кодекс, законы "О гражданстве" и "Об основных гарантиях избирательных прав", пенсионная и судебная реформы, блок законов "Об электроэнергетике", реформа ЖКХ и МПС. Наши оппоненты пугали всех страшными последствиями. А законы работают и реально двигают нашу жизнь вперёд. И, хотя мы живем с вами пока еще в небогатой стране, с точки зрения уровня жизни населения, в целом, движение вперед очевидно.
Принятые законы помогают экономике стабильно развиваться. Уже привычный рост с 1999 года валового внутреннего продукта позволяет увеличивать расходную часть бюджета на жизненно важные направления. Отсюда и дальнейшее увеличение с 1 января 2003 года денежного содержания военнослужащих, работников правоохранительных органов и военных пенсионеров (в среднем на 11%), с 1 сентября - стипендий студентам и аспирантам в 3 раза, с 1 октября - тарифных ставок бюджетников на 33% и индексация пенсий до конца 2003 года в среднем до 1690 рублей. Скажете мало? Но это только начало! Главное - нам удалось в бюджете-2003 предусмотреть сохранение приоритетов финансирования судебной реформы, обороны и безопасности государства. Значительные средства (713,43 млрд.руб.) выделены на оказание помощи бюджетам субъектов РФ, в том числе на реализацию социальной политики, содержание объектов соцкультбыта, повышение зарплаты работникам бюджетных организаций регионов и муниципальных органов, проведение реформы ЖКХ и другие нужды.
- Какой, на ваш взгляд, будет следующая Государственная Дума?
- Прогнозы - самая неблагодарная вещь. Но скажу, что мы стремимся иметь стабильное большинство в Госдуме из профессионально подготовленных людей. Центристы предполагают набрать большинство и в одномандатных округах, и по партийным спискам. Но мы сейчас не мандаты подсчитываем, а думаем, как укрепить доверие людей. В условиях жесткой критики справа и слева нам нужно еще принять целый ряд крайне важных для страны законов. Эту задачу уже поставил Президент, отвечая недавно на вопросы телезрителей. На это и нацелена сейчас фракция "Единство".
Обозрение "Думская панорама"
